BASES PARA UNA RADIODIFUSIÓN SIN EXCLUSIONES
CONSTRUCCIÓN DE LA OPCIÓN COOPERATIVA
Cuando recibimos la invitación para acompañar un trabajo teórico sobre la discriminación de acceso a la radiodifusión que tienen las cooperativas argentinas en este, el primer libro que se iba a compilar sobre el tema, no pudimos menos que sentirnos honrados y al mismo tiempo, comprometidos con los argumentos que se iban a emitir en él. Compartir el trabajo con un amigo como el Dr. Miguel Julio Rodríguez Villafañe encerraba un segundo desafío, quizás más difícil que el primero, pues reconocemos en él a un excelente constructor de doctrina jurídica sobre esa temática, a la vez que un hábil letrado, capaz de encontrar mecanismos novedosos y contundentes de acción en los tribunales.
Frente a esa perspectiva, preferimos encarar este trabajo desde la óptica de acciones doctrinarias reales que ya hubieran sido aplicadas en la práctica concreta y rehuir a un trabajo de teoría general pura y de base académica, que además no es nuestro estilo.
En las páginas siguientes, se transcriben textuales las ponencias presentadas por nosotros ante las Audiencias Públicas desarrolladas durante el año 2001 en ocasión del debate abierto por la Comisión de Comunicaciones e Informática de la Cámara de Diputados de la Nación, para considerar la sanción de una nueva Ley de Radiodifusión que reemplazara a la vieja y nefasta Ley 22.285. La ponencia presentada en agosto de dicho año, ante la última Audiencia Pública, que se desarrolló en dos fechas en la Capital Federal, es el Proyecto de Ley de Radiodifusión que elaboramos sobre la base de todo el debate generado en los meses anteriores y que fue presentado en nombre de CARCO ante dicha Comisión.
La suerte de este proyecto aún no está definida, pues el Diputado Héctor Polino, con muy pequeños cambios, asumió en su condición de legislador dicha elaboración y junto a un grupo de Diputados, le dio el debido ingreso parlamentario. Es decir que todavía puede ser fuente de debate en dicha Comisión.
Quisiéramos no obstante, a los efectos de orientar la lectura del material expuesto, hacer una breve síntesis histórica de las acciones desplegadas por el Movimiento Cooperativo para erradicar la injusta discriminación legal. Estos trabajos que confeccionamos y que hoy son el aporte teórico que incluimos en el presente, en realidad forman parte de un conjunto de acciones, que deben ser visualizadas con sentido integrador, para comprender la enorme fortaleza alcanzada en la actualidad por el sector de la economía solidaria en el campo de la radiodifusión.
El punto de inflexión. Octubre de 1996.
Durante ese mes fue dictado el Decreto presidencial de Necesidad y Urgencia, que con el número 1143 y con contundentes y rotundos argumentos jurídicos y políticos puso fin a la exclusión que las cooperativas tenían de las licencias de radiodifusión. Casi inmediatamente, en la sede de la Federación Argentina de Cooperativas de Electricidad y otros Servicios Públicos (FACE), convocados por la anfitriona y por la Federación de Cooperativas de Telecomunicaciones (FECOTEL), decenas de dirigentes cooperativos de todo el país se dieron cita para evaluar el resultado obtenido y programar los pasos jurídicos e institucionales a implementar. La obtención del Decreto 1143 fue una silenciosa y esforzada labor de un pequeño grupo reducido de dirigentes; pero desde allí en más, haría falta mucho tesón para defenderlo y lograr su puesta en marcha. Entre las acciones acordadas figuró la creación de una organización gremial empresaria, que continuara todas las acciones en el campo de la radiodifusión comunitaria. Esa fue la génesis de la CARCO, la cual logró institucionalizarse seis meses más tarde.
La historia siguiente es bien conocida, el Decreto 1260 dictado 28 días después, derogó en su artículo 5°, sin dar ningún argumento, al Decreto 1143. La acción de quienes se oponían al cooperativismo había logrado contrarrestar rápidamente el éxito alcanzado y todo parecía volver a la situación anterior. Es decir, el sector de economía solidaria totalmente excluido de la radiodifusión.
Sin embargo, no fue así, pues la unidad operativa alcanzada ese 30 de octubre cuando el cooperativismo argentino se decidió a crear la CARCO y luchar para erradicar la discriminación, significó un verdadero golpe de timón. Desde allí en más, sin temor a equivocarnos podemos afirmar que se avanzó lentamente al principio y con mayor fuerza después, hacia un verdadero pase a la ofensiva estratégica por conseguir el lugar que el sector de la economía solidaria se merece en la radiodifusión.
El 18 de diciembre de 1996, cuando habían pasado escasos días desde la derogación del Decreto 1143, el cooperativismo argentino, en la sede de la Cámara de Diputados de la nación organizó el Primer Seminario de Radiodifusión y Cooperativas. Fue la primera vez que se debatió de manera unitaria toda la teoría disponible sobre el tema y fue un decisivo envión para el surgimiento de CARCO.
Los años de búsqueda de alternativas.
Desde 1996 en adelante, luego de una pequeña decepción inicial, las cooperativas y mutuales organizadas en la CARCO comenzaron a buscar nuevas alternativas para resolver el problema. Estaba bien claro que el Parlamento no modificaría la Ley, pues existían fuertes presiones en contrario. También era improbable que el Poder Ejecutivo dispusiera un nuevo Decreto, luego de las idas y vueltas operadas con el 1143 y el 1260. La concentración de medios de comunicación en manos transnacionales estaba en su punto culminante y todo parecía indicar que lo máximo que se podría conseguir era que “no se molestara” a las cooperativas que estaban operando sistemas de TV por cable directa o indirectamente. Sin embargo, afirmamos que en la práctica y en la doctrina, el cooperativismo había pasado a una situación de ofensiva en la lucha por sus derechos y eso se vio reflejado en todo el proceso de búsqueda de un instrumento que permitiera superar el famoso “travestismo” al cual en años anteriores habían obligado al sector, a la par que se convirtiera en un medio de acceso, aunque limitado, a licencias por parte de las cooperativas.
Así se obtiene la resolución COMFER 441/98, que posibilitaba la participación de cooperativas como accionistas en sociedades licenciatarias, sin limitaciones. Esta Resolución, fue como el Decreto 1143, la culminación de un largo proceso de aporte teórico y negociación con el poder político expresado en el COMFER de entonces. Fue una solución “a medias” que aceptaron los administradores, lograda en un momento político apropiado. Sin embargo, nuevamente el sector comercial de la radiodifusión, desde la misma posición defensiva en la cual operaba hacía dos años, logra contrarrestar el logro obtenido por el cooperativismo en una interminable serie de catorce encuentros de negociación destinadas a encontrar una forma de atemperar la profundidad de lo que parecían ser los primeros pasos de una avalancha de cooperativas ingresando en sociedades licenciatarias o comenzando las gestiones para iniciar los trámites. En esa oportunidad, un cambio de autoridades en el COMFER, fue aprovechado para dilatar en una trabada negociación que de antemano buscaban que no concluyera en nada, pues en realidad no estaban dispuestos a efectuar ninguna concesión y sólo intentaban ganar algo de tiempo adicional. Es importante destacar que este proceso fue encarado por el sector representativo de los medianos y pequeños radiodifusores comerciales, los cuales circunstancialmente habían quedado separados de los grandes operadores, que estaban muy ocupados en problemas propios de ellos y de sus divisiones y consolidaciones de mercado. Lamentablemente, todo el material y el debate de esos meses, que fue muy rico en argumentos y en opciones novedosas, aún no fue compilado y en su gran mayoría tiene una base oral. Los pocos documentos que se discutieron fueron aportados por el cooperativismo.
Si bien no se pudieron asegurar los resultados a los cuales estábamos dispuestos, quedó demostrado que ya era difícil eliminar mediante una simple acción “de escritorio” la Resolución 441/98, como dos años atrás se había hecho con el Decreto 1385. El sector cooperativo mantenía la iniciativa y aunque no lograba obtener resultados finales positivos, se seguían acumulando antecedentes que no podían ser anulados por quienes se oponían al acceso. El proceso electoral de ese tiempo, dificultó cualquier intento por definir la situación, que quedó frenada a la espera del cambio de gobierno. Se puede catalogar a ese período como de “fortaleza cooperativa en medio de un equilibrio estable de fuerzas”.
El tiempo de la espera
Con el cambio de gobierno, se recrearon nuevas expectativas con respecto a las decisiones que se adoptarían con respecto a la discriminación hacia las cooperativas.
La CARCO, dentro de su política de ofensiva en todos los campos, había mantenido importantes contactos y había efectuado acción política sobre los posibles partidos que asumieran en diciembre de 1999. Con respecto al sector que triunfó en esas elecciones, ya en Rosario, durante un encuentro del Instituto Programático de la Alianza se habían consensuado mecanismos de salida de la discriminación existente hacia el sector de la economía solidaria en caso que el triunfo correspondiera a esa fuerza política. Parecía que la ofensiva iniciada en 1996, iba a concluir finalmente en un cambio del status jurídico de las cooperativas y la radiodifusión por la vía reglamentaria del COMFER o del Poder Ejecutivo nacional, con un aseguramiento mediante la modificación de la Ley 22.285 por la vía legislativa.
El año 2000 y los primeros meses de 2001 fueron de negociación política a nivel COMFER, que aparentemente iban a concluir con el fin de la discriminación por la vía de un Decreto de Necesidad y Urgencia. Al ver que cualquier solución se demoraba y al encontrar distintas vías de interpretación dentro del Organismo, en donde se comenzaba a notar una inclinación cada vez mayor a la defensa del sector poseedor de licencias, frenando el ingreso de nuevos protagonistas (no ya cooperativas, sino cualquiera), la CARCO procura retomar el debate a la solución por la vía de la resolución 441/98, que estaba vigente. Las autoridades dentro del Organismo están divididas sobre el punto y nadie se arriesga a la toma de decisiones. El famoso Decreto a la firma del Presidente, al cual se atribuyen “soluciones definitivas” tarda en decidirse y era obvio que eso implicaba una confusión en los cuadros dirigentes del COMFER. Incluso finalmente, quienes habían asumido prometiendo la solución definitiva, se retiraron dejando la modificación de la Resolución 441/98, haciéndola más restrictiva hacia las cooperativas. Creemos que el Movimiento Cooperativo demoró en esos meses algunas medidas que tomó luego en el segundo semestre y ese error táctico de continuar una línea principal de negociación frenando otras acciones que fortalecieran la posición del sector, si bien no cambiaron la situación de ofensiva descripta, significaron la pérdida de algunos meses de tiempo. Algo parecido había ocurrido durante el verano de 1999 como se explicó antes.
El proyecto de Ley del Poder Ejecutivo. La consolidación del argumento doctrinario.
Pero mientras los debates en el COMFER eran confusos, por la poca claridad de los planteos que existían, simultáneamente, a partir de mayo de 2001 se abre un proceso que determinó un cambio sustancial en la estrategia del Movimiento Cooperativo. Si bien no se había perdido nunca la iniciativa, desde 1996, ésta no estaba asentada en una estrategia basada en un fuerte componente teórico y doctrinario, que explicitara los ejes del debate con profundidad, centralizara tras un mensaje contundente el punto de vista del sector y articulara un abanico de medidas simultáneas destinadas a asentar resultados parciales y los vinculara con planes a largo plazo. Pero un hecho externo, como fue la presentación del Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo y la apertura del debate a nivel nacional, con las seis audiencias publicas a las que convocó la Comisión de Comunicaciones e Informática de la Cámara de Diputados, fue plenamente aprovechado por el sector de economía solidaria para profundizar teoría y llevar el debate a niveles nunca alcanzados hasta ese momento.
La participación de la CARCO con ponencias completas en cada Audiencia Pública, significaron el debate alrededor de un marco teórico que desnudaron las incoherencias del COMFER y su proyecto, a la vez que cambiaron el eje del debate, pues el “tema cooperativo” fue uno de los puntos candentes de cada encuentro.
La conclusión del proceso, con la presentación de un proyecto de ley integral significó la apuesta a futuro que el sector cooperativo es capaz de realizar, pensándose a si mismo como integrante de un proceso de reforma profunda de la radiodifusión a largo plazo. En ese sentido, el proyecto de ley excede lo simplemente reivindicativo de la discriminación del artículo 45, sino que avanza en terrenos complejos pero sobre los cuales el sector de economía solidaria debe expresarse.
Y sin embargo no todo quedó allí, pues concluido el proceso de Audiencias Públicas y la elección de octubre de 2001 que significó un cambio en las posiciones de poder futuras, esta vez la CARCO no esperó modificaciones en el pensamiento de los administradores ni apostó todo a un Decreto (aunque no se excluye ese campo de acción, como se pudo comprobar en la promesa que el cooperativismo en pleno le arrancó al Presidente Duhalde el 6 de julio de 2003 en la quinta de Olivos). En efecto, en octubre de 2001, se inició un juicio contra la constitucionalidad del artículo 45 de la Ley 22285, cuyas instancias fueron tramitadas como “caso testigo” y formando parte de toda la estrategia que está en marcha. Ganar en primera instancia el 28 de diciembre de 2001 el caso “Cooperativa Villa Santa Rosa Limitada c/ Estado Nacional -Comfer- Acción declarativa de certeza” fue el corolario de ese año de gran producción teórica, doctrinaria y estratégica. Todos los pasos posteriores (triunfo en segunda instancia, trámite ante la Corte Suprema de la Nación, nuevos triunfos en otros casos) se siguen enmarcando en el profundo cambio de orientación dado durante ese año.
Cada vez con mayor claridad, las medidas utilizadas para defender la discriminación deben recurrir a argucias dilatorias y argumentos falaces, como en el caso tramitado en Resistencia – Chaco -. Son a nuestro entender meros planteos legales de bajo contenido, que no pueden llegar al fondo del tema, pues allí donde éste se debate, siempre son superados por la contundencia de los fundamentos técnicos y filosóficos cooperativos. Entorpecen; pero no logran hacer salir de la situación de defensiva estratégica al sector lucrativo que desea mantener la discriminación.
Por ello, creemos que repasar con visión global y a la distancia estos documentos que nos tocó escribir y defender en nombre de CARCO durante ese período, es quizás el mejor aporte que hoy podemos hacer a este trabajo.
Rodolfo Ángel Santecchia
Córdoba, marzo de 2003.
El presente documento, redactado por Rodolfo Santecchia, formó parte del libro que el mencionado publicara junto a Miguel Julio Rodriguez Villafañe, bajo el título Derecho al acceso a la radiodifusión en Argentina. Dado que el autor era al momento de escribir esta pieza, Presidente de CARCO y todos los textos que aportó fueron asumidos por la organización como propios, la entidad considera (con asentimiento de quien lo firma) que no puede considerarse propiedad individual y debe figurar entre los documentos de la Cámara.
Además, tienen un gran valor histórico, puesto que al momento de redactarse éste, aún no habían sido dictadas las Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación; ni se había reformado el artículo 45 de la Ley 22285. Tampoco estaba elaborado el documento "21 puntos para una radiodifusión democrática", que CARCO firmara a través de su delegado a ese foro, Ing. Alan Miller, quien era el Vicepresidente de la Cámara.
Maimónides Joaquín Roquero
Presidente de CARCO
25 de junio de 2010
